gospodarka | 15.12.2009

Niemcy i Polska we wspólnym rynku wewnętrznym

autor: Robert Grzeszczak

Polacy w Anglii pracować mogą, w Niemczech wciąż mają okresy przejściowe. Jak to jest, że z jednej strony urzędnicy Wspólnoty mogą decydować o krzywiźnie banana i koszcie rozmów komórkowych w poszczególnych krajach, z drugiej pozwalają na takie zróżnicowania? Kto w Niemczech może pracować, kto nie, kiedy polskie firmy mogą wysłać tam pracowników, a kiedy trzeba się samemu zatrudnić? Oto profesjonalny przewodnik przygotowany przez ekonomistę specjalizującego się między innymi w prawnych relacjach polsko-niemieckich. Dla niemcy-online.pl pisze:
Robert Grzeszczak

Rynek wewnętrzny Unii Europejskiej, zgodnie z art. 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. W Polsce przy dochodzeniu do tych czterech swobód na podstawie Traktatu Akcesyjnego z 2003 roku wprowadzono szereg okresów przejściowych. Wyłączenia te, jako odstępstwa od podstawowych reguł Unii Europejskiej, są wyjątkowe. Jak tłumaczy sama Wspólnota powinny być zawsze stosowane tylko w wypadkach absolutnie koniecznych.

Ale teoria sobie a praktyka sobie - co zresztą czasem działa na polską korzyść, a czasem wręcz przeciwnie. Czasem dochodzi do piętrzenia przepisów, które w efekcie bezpośrednio, a częściej pośrednio, dyskryminują Polaków na rynku pracy i usług. Tak dzieje się w relacjach z naszym zachodnim sąsiadem. Jesteśmy "dyskryminowani" na niemieckim rynku pracy, ale odpłacamy się pięknym za nadobne, dyskryminując europejskich sąsiadów na rynku nieruchomości (m.in. rolnych) w Polsce.My nie możemy ot tak zacząć pracować w Niemczech czy zacząć działać na tamtejszym rynku usług, oni - jako przedstawiciele "starej Unii" natomiast zacząć kupować polską ziemię.

Jak doszło do stworzenia słynnych "okresów przejściowych"?

Państwa, przed wejściem do Unii Europejskiej, negocjują zachowanie tzw. okresów przejściowych (ang. transitional periods). Są one różnej długości, w zależności od państwa przystępującego, dziedziny gospodarki czy zakresu istniejącej na poziomie unijnym regulacji. Chodzi głównie o to, aby mechanizmy i zasady obowiązujące w Unii po wejściu kraju do Wspólnoty nie zaczęły w nim obowiązywać natychmiast. Kraj musi ewolucyjnie przejść transformację.

Nie da się, (albo: nie należy, gdy nie jest to konieczne) szokowo wprowadzać zmian. Regulacje "ewolucyjnego dostrajania prawa krajowego" konstruuje Komisja Europejska, ale zgodzić się na takie "odstępstwa" muszą wszystkie unijne państwa. W praktyce robią to za pośrednictwem przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie UE.

Istota swobody przepływu osób (pracowników) na terenie rynku wewnętrznego Unii

Takie są zalety istnienia okresów przejściowych. Jakie są wady ich istnienia. Wyjaśnijmy to wyobrażając sobie Unię Europejską bez "okresów przejściowych" Co zatem możemy?

Każdy z nas jako "obywatel Unii Europejskiej" ma prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terenie wybranego przez siebie państwa członkowskiego. Przebywać, znaczy także: pracować. Zakres tej swobody obejmuje nie tylko nas ale też członków naszych rodzin (nawet jeśli nie są  obywatelami Unii), studentów, emerytów i osób niepracujących, pod warunkiem, że posiadają on wystarczające środki do życia (są to tzw. rezydenci).

Swoboda poruszania oznacza prawo wjazdu i pobytu w wybranym państwie, możliwość poszukiwania pracy (w tym korzystania z pełnej oferty urzędów pracy), podjęcia pracy i korzystania ze świadczeń socjalnych (ale po przepracowaniu minimalnego okresu, potrzebnego wg regulacji wewnętrznych państwa do uzyskania tych uprawnień) . Jeśli osiągniemy pewien wiek (w każdym kraju inny), czyli, jak mówią ekonomiści "zakończymy stosunek pracy", zdobywamy prawo do pozostania na terenie tego państwa i pobierania emerytury bądź renty.

Dodatkowo możemy swobodnie kupować i dzierżawić nieruchomości.

Ogólne okresy przejściowe w przepływie pracowników wobec nowych państw członkowskich

Istnieją jednak okresy przejściowe. Zostały wprowadzone na 7 lat, zgodnie z zasadą "2+3+2". Oznacza to, że po upływie kolejnych lat przeprowadzane są swego rodzaju „negocjacje”. Unia lub nowowstępujące kraje pytają wzajemnie: to może zrezygnujemy z dalszej kontynuacji okresu/okresów przejściowych?  wyłączających regulacje swobody przepływu pracowników. Dla Polski okresy przejściowe rozłożono następująco:

I. 2-letni okres przejściowy: 1 maja 2004 - 30 kwietnia 2006

II. 3-letni okres przejściowy: 1 maja 2006 - 30 kwietnia 2009

III. 2-letni okres przejściowy: 1 maja 2009 - 30 kwietnia 2011

Negocjacje po dwóch pierwszych już się odbyły. Obowiązywanie całości prawa Unii Europejskiej względem Polski we wszystkich 27 państwach członkowskich UE ma nastąpić najpóźniej do 1 maja 2011 roku. Poszczególne państwa starej UE (UE-15) mogły jednak zrezygnować ze stosowania kolejnych okresów (i to czynią na przykład dopuszczając po pewnym czasie polskich pracowników do swoich rynków pracy w Holandii czy Hiszpanii.

Okresy przejściowe w przepływie polskich pracowników w Niemczech

Do momentu akcesji, Niemcy były najpopularniejszym kierunkiem migracji zarobkowych Polaków. W 2004 r. udzielono aż 411,4 tys. pozwoleń na pracę, (92 proc. pozwoleń dotyczyło zatrudnienia w landach zachodnich). Jednak sytuacja ta uległa zmianie, od kiedy został otwarty rynek pracy w Wielkiej Brytanii. Wówczas nasi rodacy masowo powędrowali w kierunku Wysp.

W Niemczech wciąż obowiązuje okres przejściowy i nie jest łatwo uzyskać zgodę na pracę. Od 1 stycznia 2005 r. nasz sąsiad zza Odry wprowadził dodatkowe ułatwienie w formie ustawy obejmującej całokształt przepisów tworzących zasady prawa pobytu obywateli UE i cudzoziemców przebywających i przybywających do RFN. Dzięki tym przepisom i dodatkowo dzięki międzypaństwowym umowom bilateralnym, każdego roku tysiące Polaków ma możliwość wyjazdu do Niemiec celem podjęcia legalnej pracy (dotyczy to na przykład lekarzy czy pielęgniarek).

Od 1.01.2005 dokumentem uprawniającym do podjęcia pracy jest potwierdzenie prawa do pobytu w celu zatrudnienia się, wystawiane przez niemiecki urząd meldunkowy po konsultacji z rządową Agencją Pracy (niem.: Agentur für Arbeit). W niektórych przypadkach, np. personelu kierowniczego z generalnym pełnomocnictwem lub prokurą, czy także w przypadku studentów podejmujących pracę w okresie wakacyjnym, zgoda federalnej Agencji Pracy nie jest potrzebna.

Niemcy oraz Austria wprowadziły najdłuższy okres przejściowy, bo aż 7 letni. Oznacza to, że Polacy wciąż muszą (i będą musieli do 2011 roku) występować tam o pozwolenie o pracę. Pracownicy sezonowi natomiast, mogą podjąć pracę w okresie do 4 miesięcy, a studenci do 6 miesięcy (jedynie  w czasie wakacji mogą pracować bez pozwolenia).

Stanowisko Niemiec w sprawie otwarcia rynku pracy dla Polaków w 2006 roku

Niemcy, w okresie od maja 2004 r. do września 2005 r., przyznały ponad pół miliona pozwoleń na pracę obywatelom z nowych państw członkowskich, w większości byli to obywatele Polski. W sumie stanowią oni 0,7 proc. wszystkich pracowników mieszkających w Niemczech. Jednak aż 95% tych pozwoleń miało charakter jedynie czasowy.

Badania opinii publicznej wskazują, że zwykli Niemcy nie chcą dopuszczenia Polaków do tamtejszego rynku pracy. Posiłkując się tymi badaniami tabloidy typu Bild straszą że Polacy jak niegdyś Turcy "ukradną niemieckie miejsca pracy. Niemieccy przedsiębiorcy przeciwnie: chcą otwarcia rynku pracy dla Polaków, Czechów i Bałtów. Według niemieckich i unijnych ekspertów, zamknięcie rynku pracy dla obywateli nowych państw Unii nie uchroniło mieszkańców jedenastu starych krajów wspólnoty przed płacowym dumpingiem.

Rozszerzyła się natomiast strefa pracy na czarno. Ponadto według komentatorów, w tym Hansa Buechnera z Berliner Zeitung, rząd Niemiec jeszcze przez kilka lat nie otworzy rynku pracy z powodów czysto politycznych, między innymi ich przyczyną jest obawa związkowców przed napływem taniej siły roboczej z Polski. Uprzedzenia te spotęgował globalny kryzys ekonomiczny z 2008 i 2009 roku.

Praktyka podejmowania pracy przez Polaków w Niemczech

Co do zasady, pracę można wyszukać i załatwić związane z tym formalności, przebywając już na terytorium Niemiec. W przypadku studentów, pracowników sezonowych, pomocników na objazdowych imprezach widowiskowych, pracowników gości czy pielęgniarek obowiązuje dodatkowo procedura pośrednictwa z udziałem administracji polskiej (urzędy pracy oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej) i niemieckiej (Zentralstelle für Arbeitsvermittlung z siedzibą w Bonn, w skrócie ZAV). Jeśli niemiecki pracodawca i polski  są sobie znani, wówczas procedura zatrudnienia wszczynana jest przez niemieckiego pracodawcę we właściwym miejscowo niemieckim urzędzie pracy, który następnie przekazuje sprawę do ZAV.

Zatrudnienie polskich pracowników jest możliwe bez zgody w następujących przypadkach:

  • personelu kierowniczego przedsiębiorstwa z siedzibą w RFN, posiadającego generalne pełnomocnictwo lub prokurę;
  • personelu naukowego wyższych uczelni, nauczycieli;
  • specjalistów branży informatycznej i technologii komunikacyjnych;
  • specjalistów o wysokich kwalifikacjach, jeśli ich zatrudnienie służy interesowi publicznemu;
  • personelu kluczowego przedsiębiorstwa w RFN, w tym specjalistów posiadających szczególne kwalifikacje zawodowe, potrzebne dla działania przedsiębiorstwa;
  • studentów ze znajomością języka niemieckiego, w przedziale wiekowym 18 – 35 lat, podejmujących w czasie ferii krótkotrwałą pracę, tj. do 3 miesięcy w okresie 12 miesięcy;
  • w charakterze pracownika sezonowego w rolnictwie, leśnictwie, przy przetwórstwie owoców i warzyw, w branży hotelarsko-gastronomicznej, w tartakach na okres do 4 miesięcy w roku kalendarzowym;
  • jako pomoc w objazdowych imprezach widowiskowych, do 9 miesięcy w roku kalendarzowym;
  • pracownika-gościa, ze znajomością języka niemieckiego, w przedziale wiekowym 18 – 40 lat; na podstawie polsko-niemieckiej umowy z 7 czerwca 1990 r. w sprawie zatrudniania pracowników-gości w celu podnoszenia ich kwalifikacji zawodowych i językowych; w ramach kontyngentu (1000 osób); na okres do 12 miesięcy z możliwością przedłużenia o kolejne 6 miesięcy; pracownicy-goście mogą podejmować pracę tylko w swoim wyuczonym zawodzie;
  • w charakterze pracownika transgranicznego, o ile osoba jest zamieszkała w regionie polsko-niemieckiego pogranicza i codziennie po pracy wraca do Polski lub pracuje w Niemczech tylko przez dwa dni w tygodniu, a miejscem zatrudnienia jest wyznaczony region pogranicza (po stronie niemieckiej);
  • pomoc domowa w gospodarstwach domowych osób wymagających opieki, na okres do 3 lat;
  • opieki nad dziećmi i prac domowych (tzw. zatrudnienie au-pair); dotyczy to osób w wieku do lat 25, z podstawową znajomością języka niemieckiego;
  • wyspecjalizowanego kucharza do pracy w wyspecjalizowanych restauracjach, na okres do lat 4;
  • pielęgniarek z kwalifikacjami odpowiadającymi niemieckim wymaganiom w tym zawodzie i wystarczającą znajomością języka niemieckiego

Obywatel polski może być zatrudniony w Niemczech także w takim przypadku, gdy na dane miejsce pracy brak jest kandydata będącego obywatelem Niemiec lub innego, „starego” państwa członkowskiego UE. Jest to zasada uprzywilejowania stosowana dla obywateli  nowych państw członkowskich - zatem gdyby o zatrudnienie na danym stanowisku starał się obywatel Polski lub Ukrainy, pierwszeństwo zatrudnienia ma Polak.

Istota swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług

Podjąć pracę jest trudno, ale samemu założyć w Niemczech firmę, albo wysłać polskich pracowników do pracy w Niemczech? To zdecydowanie prostsze. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej polega głównie na wolności w wyborze miejsca prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek, tzn. zakładania i kierowania przedsiębiorstwem we wszystkich państwach członkowskich. Nosi zatem cechę przywiązania do danego miejsca. Swoboda przepływu usług jest inna - w prawnym żargonie "nie odnosi się do stałego wykonywania czynności zawodowych w jednym z państw członkowskich". Oznacza to, że osoba świadcząca usługi, ma swoją siedzibę w jednym państwie członkowskim, natomiast w drugim podejmuje daną działalność. Świadczenie lub odbiór usługi wiąże się z przekroczeniem granicy. Usługą może być, m.in. działalność przemysłowa, handlowa, rzemieślnicza oraz wykonywanie wolnych zawodów (art. 67 TFUE).

Transgraniczne świadczenie usług w ramach delegowania pracowników na terenie Niemiec

Swoboda wykonywania usług ograniczona jest wieloma przeszkodami zarówno formalnymi, jak i faktycznymi. Są to nie tylko bariery prawne, ale również praktyki administracyjne. Mogą one polegać zarówno na trudnościach w założeniu oddziału w innym kraju, jak i świadczeniu usług ponadgranicznych – delegowaniu pracowników, przewozie narzędzi i urządzeń, reklamie itp.

W obawie przed masowym napływem pracowników z Polski, Niemcy wynegocjowały okres przejściowy w zakresie swobodnego przepływu pracowników. O tym już mówiliśmy.  Dodatkowo jednak restrykcje te dotyczą swobody świadczenia usług. Jest to wyjątkowa sytuacja, gdyż tylko Niemcy i Austria zastrzegły w tym zakresie okresy przejściowe.

Na podstawie Traktatu Akcesyjnego z 2003 roku, Niemcy wyłączyły z unijnej swobody świadczenia usług, które dotyczą usług budowlanych, włączając w to pokrewną działalność (kod NACE [13] 45.1 do 4) oraz działalność wymienioną w załączniku do dyrektywy 96/71/WE, sprzątania przemysłowego (kod 74.70) oraz działalności dekoratorów wnętrz (kod 7487). Osoby świadczące te usługi, w ramach delegowania pracowników, muszą uzyskać pozwolenie na pracę.

Powyższe ograniczenie nie odnosi się jednakże do osób samozatrudnionych, które pragną samodzielnie wykonywać taką działalność, ponieważ ich uprawnienia wynikają z innych przepisów (dyrektywa 73/148?EWG), co do których nie obowiązują okresy przejściowe.

Na podstawie polsko-niemieckiej umowy z 31 stycznia 1990 r. przedsiębiorstwo może delegować swoich pracowników do Niemiec do wykonania pracy wyłączonej z unijnej swobody świadczenia usług. Kontrakt musi być w tym przypadku zarejestrowany w urzędzie pracy i tam przedsiębiorstwo składa wnioski o udzielenie pozwoleń na pracę dla delegowanych pracowników.

Realizując kontrakt na podstawie umowy z 1990 r. trzeba brać pod uwagę szereg ograniczeń (terytorialnych, podmiotowych) oraz przestrzegać spełnienia określonych wymogów, zwłaszcza w zakresie usług budowlanych (wysokość płac, świadczenia rozłąkowe, składki urlopowe).

Na odrębnych warunkach przedsiębiorstwo może delegować swoich pracowników do Niemiec dla wykonania montażu tzw. gotowych domów i hal z elementów dostarczonych z Polski. Także w tym przypadku konieczna jest rejestracja kontraktu i uzyskanie pozwolenia na pracę w urzędzie pracy. Regulacja nie dotyczy domów letniskowych, domków ogrodowych, altan.

A jak to działa w druga stronę? Transgraniczne świadczenie usług w Niemczech jest dla polskich podmiotów możliwe tylko na podstawie umów o dzieło (użyczanie pracowników jest wykluczone).

Obowiązek meldunkowy Polaków przebywających w Niemczech

Obywatele polscy planujący pobyt w RFN powyżej 7 dni podlegają obowiązkowi meldunkowemu. Formalności tych należy dokonać w terminie jednego tygodnia. Jeżeli dana osoba zamierza przebywać w tym kraju dłużej niż trzy miesiące, jest zobowiązana do wystąpienia do urzędu meldunkowego o wydanie poświadczenia o wspólnotowym prawie do pobytu (Bescheinigung über das gemeinschaftliche Aufenthaltsrecht), informując urząd o przyczynach pobytu i składając oświadczenie, że posiada środki na utrzymanie i ubezpieczenie zdrowotne. Zaświadczenie może być wydane na okres do 5 lat. Osoby podejmujące pracę, względnie delegowane z Polski do realizacji umów o dzieło, dokonując formalności meldunkowych, powinny wystąpić o wydanie powyższego poświadczenia niezależnie od zaplanowanego okresu pobytu.

Swoboda przepływu kapitału

Podlegają jej samodzielne transakcje finansowe, które nie mają bezpośrednich związków z przemieszczaniem się ludzi, towarów czy usług. Obywatele Unii oraz podmioty gospodarcze mające siedziby w państwach członkowskich mogą inwestować oraz kupować za granicą bez jakichkolwiek ograniczeń. Mają także prawo do swobodnego transferu zysków. Traktat o Wspólnocie Europejskiej zakazuje od 1 stycznia 1994 roku wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi, a także między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.

Według przeważającej opinii ekonomistów polskich, niemieckich i brukselskich – wprowadzone okresy przejściowe mają nie tyle uzasadnienie ekonomiczne ile polityczne. Oznacza to, że kolejne rządy Niemiec obawiając się wściekłości swoich wyborców, starają się  ich "ułaskawić" oferując w programach wyborczych m.in. walkę z bezrobociem poprzez zamknięcie lokalnych rynków pracy, a także usług dla obywateli Polski.